VON DER ARISTOKRATIE ZUR BÜROKRATIE | So entstand die öffentliche Verwaltung (1/2)

„Die Vergangenheit sollten wir als Sprungbrett benutzen, nicht als Sofa.“ (Harold Macmillan)

„Wir sind heutzutage an einem Punkt angekommen, an welchem die Informations- und Kommunikationstechnik bzw. die Datenverarbeitung per Personal-Computer alle bestehenden Organisationen, inklusive der öffentlichen Verwaltung, nach­haltig ver­ändert.“

Diesen Satz schrieb ich 1993 zu Anfang eines Buchprojekts, das den Arbeitstitel „Die neue Verwaltung“ trug, aber niemals als solches publiziert wurde. Lediglich der Personalrat der Stadt Jena, dessen Mitglied ich eine Zeit lang sein durfte, veröffentlichte seinerzeit hin und wieder in seinem PR-INFO-Journal den einen oder anderen Text aus diesem Verwaltungs-Leitfaden. Inzwischen sind Jahrzehnte vergangen und trotzdem bewegt mich das Thema einer sich verändernden Verwaltung nach wie vor.

Rund 16 Mio. Menschen arbeiteten 2020 deutschlandweit in Verwaltungen, davon etwa 4,6 Mio. in der sog. öffentlichen Verwaltung von Bund, Ländern und Kommunen. Ob es tatsächlich dieser Zeitpunkt zu Beginn der 1990er Jahre war, der in den bundesdeutschen öffentlichen Verwal­tungen zur momentan feststellbaren Orientierungslosigkeit geführt hat oder ob die Gründe hierfür schon weiter zurückliegen, mag dahin­ge­stellt bleiben. Ursrünglich auf die Durchsetzung und Verkörperung der Staatsmacht und ihrer Direktiven ausgelegt – egal ob ein Monarch, ein regionaler Aristokrat oder ein Präsident an der Spitze stand – verstand sie sich als Obrigkeit gegenüber dem Bürger, als „Bestimmer“ ohne direkt auf Ansprüche und Bedürfnisse der Bevölkerung einzugehen. Doch woher kam dieses Selbstverständnis, wie fing es überhaupt an mit der Verwaltung, der Bürokratie, wie sie auch oft herabwürdigend genannt wird?

Am Anfang war das Feuer

Verwaltet wurden bestimmte Dinge schon immer. Angefangen hat dies alles vor rund 200.000 Jahren, als im Neanderthal oder sonstwo auf unserem Planeten zu entscheiden war, wer auf Beutefang gehen sollte und wer in der Höhle zu bleiben hatte, wurde ab 8000 v. Chr. im Zweistromland kultiviert, als erstmals in größerem Umfang Ackerbau betrieben wurde und Lehmhäuser mit mehreren Räumen entstanden, und ab 2700 v. Chr. mussten beim Bau von Py­ramiden im alten Ägypten bereits größere organisisatoriche Abläufe verwaltet werden.

Die Verwaltung als eigener Berufsstand administrativer Tätigkeiten, die mit der Besorgung vielvältiger Angelegenheiten zusammenhängen und meist in bestimmten institutionellen Fachbereichen wie Finanzen, Bauen, Handel oder Militär gebündelt werden, entstand in der Bronzezeit mit der mykenischen Kultur und floss über die altgriechische Kultur in das Römische Weltreich ein. Dort bestand die Aufgabe schließlich darin, die einzelnen Teile des Imperiums zusammenzuhalten: Verwaltet wurde also gefühlt schon immer. Und schaut man sich die unterschiedlichen Facetten des Verwaltens an, stellt man zumeist bin in die Zeit der Aufklärung fest, dass die für die je­weilige Aufgabe zuständige Verwaltung fest in den Händen der Obrig­keit war. Dies trifft für Monarchien und den Adel genauso zu, wie für die Kirche; es gilt für das Militär ebenso wie für die Ratsherren des Mittelalters oder Renaissance.

Verwalten bedeutet in vielen Fällen zugleich auch organisieren. So waren zur Zeit der altägyptischen Pharaonen beim Bau einer jeden der fast 70 Pyramiden in der nähe­ren Umgebung von Kairo für eine durchschnittliche Bauzeit von etwa zwei Jahrzehnten jeweils saisonal größere Ansiedlungen zu errichten, denn man konnte an den Bauwerken nur in den drei Monaten der jährlichen Nil-Überschwemmung arbeiten. Somit beschränkte sich die Versorgung der duchschnittlich etwa 100.000 Arbeiter mit Le­bens­mitteln auf eben diesen Zeitraum eines jeden Jahres und war nur mit einem hohem or­gani­sa­torischen Aufwand zu be­wältigen.

Völlig andere Probleme stellte die Aufgabe der Administration (lat. administrare = jede Form von Verwaltung) im römischen Weltrei­ch dar, das sich im 1. Jahrhundert v. Chr. als dem Zeitpunkt seiner größten Aus­deh­nung aus mehreren Millionen Menschen unterschiedlichster Kulturbereiche zu­sam­mensetzte. Die Bevölkerung jener Zeit gliederte sich in drei Klassen auf. So gab es freie, sprich: vollberechtigte Bürger, halbfreie Bürger und rechtlose Skla­ven. Die Staatsgewalt ging bereits von den selben drei Säulen des Systems aus, die man auch heute noch kennt: 1. dem Volk (ausgeübt durch Volksversammlungen), 2. dem Senat (sprich: der eigentlichen Ver­waltung) und 3. dem Magistrat, welcher aus vom Volk gewählten und ehrenamtlich tä­tigen Beamten bestand.

Ein Mitglied des Magistrates konnte als Quästor und Tribun zum Prätor aufsteigen. Prätoren waren die obersten Richter, die nach Ablauf ihres Amtes in der Regel zum römischen Stadthalter einer Provinz ernannt wurden. Ein ambitionierter Prätor konnte aber auch zum Konsul auf­steigen. An der Spitze des Staates standen (nach Abschaffung des Triumphira­tes) dann nur noch zwei mit vielen Machtbefugnissen ausgestat­tete Konsuln. Verwaltungsseitig wurden alle zwei Jahre durch Zensoren Volkszählungen vor­genommen, wel­che zugleich mit einer Schätzung des Volksvermögens verbunden wa­ren. Die Verwal­tung der Finanzen oblag den Quästoren und stand unter der Oberleitung des Senats. – Soviel zur Theorie.

Rom war die Haupt­stadt, die Nummer 1, das Zentrum der alten Welt; andere italienische Städte hatten bevorzugte Rechte. Den Kolo­nien mit großen Städten des römischen Reiches außerhalb des italienischen Kernlandes folgten in der Hierarchie des Römischen Staates die Provinzen und dann die restlichen Gerichts- und Steu­ersprengel. Wie wir alle nicht zuletzt aus diversen Hollywood-Filmen gelernt haben, war ein gut organisiertes Heereswesen Grundlage der Macht, Stabilität und Ausdehnung des römischen Rei­ches: Legionen mit jeweils etwa 12.000 Soldaten. Auch hier war vieles zu verwalten, denn das Soldatentum entwickelte sich über die Jahrhunderte allmählich zu ei­nem eigenen Berufsstand. Legionäre erhielten neben Sold und Beute­zuteilung zudem nach ihrem Ausscheiden aus dem aktive Dienst eine Versor­gung in Form von Ländereien.

Des Herrn Wort ist wahrhaftig, und was er zusagt, das hält er gewiss

Keine Blasphemie sondern eine schlichte Feststellung ist es, die christliche Kir­che als das vielleicht bis heute stabilste durchgehende Verwaltungs-, Ordnungs- und Organi­sationssystem zu bezeichnen. Sie konnte sich wenige Jahrhunderte nach dem Ze­nit des römischen Rei­ches etab­lieren und dieses seit Kaiser Konstantin dem Großen mitbestimmen. Die Kirche hat sich seit ihm gar nicht einmal so sehr unterschiedlich zum römischen System entwickelt. So ist etwa die rö­misch-katholische Kirche [sic!] ebenfalls geprägt durch eine strikte hierarchische Ord­nung, nur eben mit einem Papst anstelle des Kaisers / Caesaren an der Spitze. Dieser besitzt die höchste Leitungsgewalt über die Gesamtkirche mit ihren Diöze­sen, Bistümern, Dekanaten und Pfarreien. Die in Rom ansässigen Kardinäle (ihr geinsames Auftreten wird Kurie genannt) bera­ten den Papst, der aus ihrer Mitte gewählt wurde. Gesand­te werden vom Vatikanstaat zur Pflege diplomatischer Beziehungen in frem­de Staaten ent­sandt oder zur Regelung kirchlicher Verhältnisse eingesetzt.

Das Konzil mit den Bischöfen und dem Papst als Vorsitzendem ist die höchste Gewalt in der katholischen Kirche, jedoch bilden die Bischofskonferenzen eine eigenständige, mit bestimmten hoheitlichen Kompetenzen ausgestattete, hier­archische Instanz. Jedem Bischof wiederum untersteht eine Diözese mit ver­schiedenen Dekanaten unter der Leitung eines Dechanten, in welchen die ein­zelnen Pfarreien liegen. Unterste eigenberechtigte Gewalt in der katholischen Kirche besitzt der Pfarrer.

[„VON DER ARISTOKRATIE ZUR BÜROKRATIE“ | Lesen Sie HIER Teil 2]

Geschrieben von und © 1994 – 2021 für Rainer W. Sauer / CBQ Verwaltungstraining