VON DER ARISTOKRATIE ZUR BÜROKRATIE | So entstand die öffentliche Verwaltung (2/2)

[„VON DER ARISTOKRATIE ZUR BÜROKRATIE“ | Lesen Sie HIER Teil 1]

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„Der Bürokrat, der sich mit einem Computer gewappnet hat, ist der heimliche Gesetzgeber unserer Zeit und zugleich eines ihrer größten Übel.“ (Neil Postman)

Die staatliche Gewalt erfuhr im Europa des ausgehenden 15. Jahrhunderts mit zunehmender Macht der Adels­häuser eine starke Entwicklung, die zugleich mit einen Machtverlust der katholischen Kir­che begründet war. Adelige Familien beeinflußten aufgrund fehlen­der fester Staatsstrukturen vor allem die Politik ganzer Landstriche. Das 1513 verfaßte Werk „Il principe“ („Der Fürst“) des italienischen Staats­theoretikers Niccolo Machiavelli enthielt für seine Zeit weitgreifende organisa­torische Vor­schläge und stellt so etwas wie das älteste bekannte Management-Lehrbuch für Verwaltungen dar.

Seine Ideen stießen jedoch nicht auf ungeteilte Zustimmung, wurden darüber hinaus oft missverstanden und daher falsch umgesetzt, hatten aber gleichwohl großen Einfluss auf das Denken und Wirken der Adelshäuser. So erklärte Machiavelli zum Beispiel anhand des Heerwesens, wie ein Machtapparat idealerweise funktionieren sollte. Oder er stellte klar, dass Republiken und Monarchien völlig unterschiedlich seien, da sich die eine sich durch Wahlen und die andere sich durch Erbe erneuerten. Beiden gleich sei jedoch die Vermeh­rung der Herrschaft oder der Verlust derselben durch Heirat, Zugewinn, Abspaltungen und so weiter. Beides könne man auch im Heerwesen finden, so Machiavelli, wo Vermehrung oder Verluste durch das Bestreiten von kriegerischen Auseinandersetzungen stattfinden würden. Doch er resümierte: Macht vermehren könne man durch Kriege, Tüchtigkeit oder Fortune. Machterhalt dagegen hänge eher mit Kriegen oder Tüchtigkeit zusammen, weniger mit Glück.

Weitere Mittel der Machtver­mehrung, wenngleich unmoralisch, war für Machiavelli der Betrug oder das Verbrechen. Hier zeige sich in Beispielen, schrieb der italienische Diplomat, Chronist, Philosoph und Dichter, dass durch diese Art der Machtvermehrung die Unterstützung des Volkes verloren gehen werde und sich ein Umsturz mit Heeresgewalt anbahne. Ma­chiavelli folgerte daraufhin, dass es zum Machterhalt besser sei, ein Bürgerheer (= Wehrpflicht) zu besitzen als ein Heer von Söldnern (= Leibgarde). Denn im Falle einer Belagerung verteidige ein Bürgerheer seinen Herrn und das eigene Hab und Gut besser (= Ehre) als die Söldner. Dies vor allem deshalb, weil Söldner – auch ange­sichts der Tatsache, dass diese oft unter Alkoholeinfluß für das Heer geworben worden waren – leichter bereit seinen, die Seiten zu wechseln. Der Spruch: „Für Geld machen Söldner alles.“ soll daher auch auf Machiavelli zurückgehen.

Darüber hinaus, und nun sind wir direkt im Bereich der öffentlichen Verwaltung, sei es wichtig, Lebensmittelvorräte anzulegen, um bei einer Belagerung eine Mindestchance auf erfolgrei­ches Durch­stehen zu haben, so seine Meinung in „Il principe“. Das Vorliegen und Überwa­chen all dieser Dinge müsse man durch treu ergebene Personen (sprich: Beamte) si­cherstellen. Machia­vellis Ideen wurden im 16. Jahrhundert in der Folge vom europäischen Adel fast durch­gängig umgesetzt. Und bei ambitionierten Nicht-Adeligen war seine Vision des Er­folges durch Tüchtigkeit angesagt.

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Nur wenige Jahrzehnte später entstanden die großen europäischen Handelsfamilien, wie die Fugger oder die Medicis, als Konkurrenz zum Adel. Sie hatten keine Heere zur Verfügung um ihre Macht zu mehren und setzten daher auf die „neuen“ Techniken des Nachrichten- und Transportwesens bei der Abwicklung von finanziellen Transaktionen sowie der Buchführung und der Archivierung von Korrespondenz und Verträgen. Auch sie bedienten sich in den Schlüsselpositionen loyal ergebener Kräfte, die allerdings keine Beamten waren sondern ihre Angestellten [sic!]. Ähnlich den Ämtern von Adeligen in fernen Städten und Ländern musste diese Handelsfamilien De­pandancen unterhalten mit eigenen Befugnissen und eingeschränkten Kon­trollmöglichkeiten des Stammhauses. Diese Depandancen wiederum hatten sich teil­weise selbst zu verwalten.

Mit der ständig wachsenden Finanznot der Adeligen und dem ständig wachsenden Vermögen der Handelshäuser wuchs die Ver­flechtung von Adel und Wirtschaft. In die Auseinandersetzungen der einzel­nen Handelsfamilien wurde nicht selten der König oder Fürst selbst mit ein­bezogen und so folgten sogar kriegerische Auseinandersetzungen zwischen Adeligen aufgrund deren Verpflichtungen gegenüber den Handelshäusern. – Damit war bereits der Grundstock für die spätere Bürokratie mit Beamten und Angestellten gelegt.

Ab der Mitte des 18. Jahrhunderts übernehmen zuerst die Handelshäuser und ein Jahrhundert später die Industrie diese Strukturen, im Übrigen auch die Aufgabe des Schreibers oder Sekretärs, dessen Aufgabe darin bestand, Briefe oder Urkunden zu erstellen, zu kopieren oder zu archivieren. So war die Hierarchie des Heeres, zum Beispiel die der preußischen Armee, Leitbild für den Aufbau früher deutscher Industrieunternehmen. Vor allem die Strenge der Führung zog in Tausende von Büros ein. Die angestellten Sekretäre oder externen Handelsvertreter mussten hierbei den Befehlen ihrer Arbeitgeber be­dingungslos folgen – Widerspruch oder die Verweigerung von Anordnungen konnten die sofortige Entlassung und oft genug den finanziellen Ruin ganzen Familien zur Folge haben. Der preußische Staat wiederum stellte im Deutschen Reich bis zum Übergang ins 20. Jahrhundert nach und nach ein ganzes Heer von Gesetzen, Vorschriften und Verordnungen auf und die Menschen in den Büros wurden zum Selbstzweck: neben der Aristokratie war die Bürokra­tie entstanden und deren Boden ist der Absolutismus. Denn der Büroleiter oder Behördenchef wurde im Staatswesen wie der Gesellschaft um so höher geachtet, je mehr Mitarbeitern er als „Untertanen“ hatte.

Vom Staatsdiener zum Staatsdienstleister

Der aus dem Französischen stammende Begriff „bureaucratie“ ist im ein Kunstwort, welches sich aus „bureau“ (für Schreibtisch, Arbeitszimmer) und dem französischen Suffix „-cratie“ (das soviel bedeutet wie „Herrschaft, Gewalt, Macht“) zusammensetzt. Wörtlich bedeutet Bürokratie daher „Herrschaft der Verwaltung“, wobei der Arbeitsplatz Büro als Metonymie stellvertretend für das Verwalten von Abläufen oder Dingen steht, die dort vor sich geht. Indes schwand dieses Jahrhundertealte Selbstverständnis der öffentlichen Verwaltung als Obrigkeit gegenüber den Bürgern im 20. Jahrhundert zunehmend. Herrschte unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg noch ein Minderangebot an Waren, kehrte sich bereits in den 1950er Jahren mit den Folgen des Wirtschaftswunders das Verhältnis um. Und als deutsche Unternehmen sich gezwungen sahen, auf die Bedürfnisse ihrer Kunden durch gezielte Marketingstrategien einzugehen, sah man auch im Öffentlichen Dienst zunehmend die Notwendigkeit der Bürgerorientierung.

Zwar wirkt die aus dieser Tradition der Staatsmacht stammende Vorstellung vom Ver­hältnis sowohl zwischen Vorgesetzten und Untergebenen als auch dem Staatsdiener im weitesten Sinne und den Bürgerinnen und Bürgern bis in die Gegenwart fort – was durchaus typisch für eine monokratisch aufgebaute Verwaltung ist (auch wenn man den Begriff „Gewaltverhältnis“ heute sehr ungern gebraucht) –, was auch darin begründet ist, dass 1962 erstmals von einem Obrverwaltungsgericht das Verhältnis zwischen einem Vorgesetzten und seinen Mitarbeitenden geradezu als (Zitat) „Musterbeispiel der besonderen Gewaltverhält­nisse“ definiert wurde. Und noch im Jahre 1984 schrieb der Verwaltungsrechtler Werner Thieme in seinem „Kommentar zur Ver­waltungslehre“, ein Dienstherr habe „…das Recht: zu gebieten, zu verbieten und zu erlauben (…) kurz: das Handeln zu bestimmen. Außerdem (…) das Recht Entscheidungen zu treffen, aufzuheben oder zurückzuweisen.“ Und der Rechtswissenschaftler sah auch die Aufgabe des Mitar­beiters genau vor sich: „Diesem Recht (…) steht die Pflicht (…) zum Gehorsam ge­genüber.“

Dennoch führte die – nennen wir sie der Einfachheit halber „Kundenorientierung“ – dazu, dass die öffentliche Verwaltung heute nicht nur mehr auf die Bedürfnisse der Bürgerinnen udn Bürger eingeht, sondern auch keine starre Führungsstruktur als Leitbild mehr hat. Walter Böckmann schrieb bereits zur gleichen Zeit wie Thieme in seinem hervorragenden Buch „Wer Leistung fordert, muss Sinn bieten“, dass sich die Führungsprinzipien nach den jeweiligen Verwal­tungsmustern und -aufgaben zu richten haben. So unterscheiden sich von vorn herein z.B. die Führungsstile der Bundes­wehr (= strikte Befolgung von Befehlen) von denen der Kommunal­verwaltungen (= strikte Befolgung von Recht und Gesetz). Sind beim Militär Werte wie die Ehre des Va­terlandes und das Selbstaufopferungsprinzip angesagt, findet man solche etwa in der Kommunalverwaltung kaum. Umgekehrt ist in der Verwaltung, anders als in der Bundeswehr, die Auseinandersetzung mit anderen Meinungen oder das Eingehen auf die Wünsche der Bürger vorherrschend.

Die beiden Extremposi­tionen Militär und öffentliche Verwaltung haben durch ihre Eigenarten völlig unterschiedliche Führungstechni­ken mit sich gebracht. Werden bei der Bundeswehr in aller Regel die „Mitarbeiter“ gedrillt und autoritär geführt, so setzt man in der Verwaltung des beginnenden 21. Jahrhunderts auf die Initiative des Einzelnen innerhalb einer kooperativen Zusammenarbeit. Führen ist eben nicht gleichzusetzen mit: Durchführen. Und auch die Bürgerinnen und Bürger werden vermehrt nicht mehr als „Störfaktor“ im täglichen Verwaltungshandeln gesehen, sondern zunehmend als Kunde und berechtigter Anspruchsinhaber behandelt.

Gleichwohl eine Kommunalverwaltung anders als das Militär arbeitet, besteht gerade hier dennoch die latente Gefahr, Anordnungen zu folgen, ohne deren Sinn zu hinterfragen. Umso mehr, wenn Sinn und Zweck zu er­ledigender Aufgaben nicht durchschaut werden. Ergebnis: Wer keine Erklärung erhält, warum die eine Sache so und die andere anders bearbeitet werden soll, wer in seiner Tätigkeit also nicht ernstgenom­men wird, der wird sich für SEINE Arbeit auch nicht aufopfern, also die nötige Sorgfalt und Zeit in sie investieren. Möchte man also bei bestimmten Leistungen die Zufriedenheit, zumindest aber das Wohlwollen der Mitarbeitenden er­langen, dann muss eine Philosophie entwickelt und geboten werden, die anders aussieht, als das, was heute immer wieder in öffentlichen Verwaltungen festzustellen ist. Denn heute ist man an einem Punkt angekommen, an welchem zu oft sowohl „der“ Bürger als auch die Beschäftigten mit dem Image einer Verwaltung nicht ein­verstanden sind.

Frauen in der Verwaltung

An dieser Stelle möchte ich aus gutem Grund insbesondere auf den weiblichen Faktor in der Verwaltung eingehen, der – privatwirtschaftlich wie öffentlich – noch bis ins frühe 20. Jahrhundert so gut wie keine Rolle spielte. In einer reinen Männerwelt gab es in den Vorzimmern der Mächtigen ausschließlich Sekretäre und Schreiber. Erst mit dem Erstarken der Frauenbewegung (oder der „sozialen Frauenfrage“, wie Männer es ausdrückten) und zugleich der Verbreitung von Schreibmaschinen stieg die Zahl der weiblichen Mitarbeiter an. jedoch im Wesentlichen ohne eigene Funktion. So war beispielsweise das „Fräulein vom Amt“ bei der Telefonvermittlung allein Ausführerin des Willens der Kunden. Im beginnenden 20. Jahrhundert erfreute sich dieser Beruf großer Beliebtheit; 1907 gab es bereits etwa 16.000 Telefonistinnen.

Die Vorzimmerdame war im Männerclub der Führungsetagen von Verwaltungen und der Wirtschaft anfangs quasi nur die „Wunscherfüllerin“ der Geschäftsführung, wie es die langjährige Chefsekretärin der Wochenzeitung DIE ZEIT einmal ausdrückte. Geduldet und geachtet zwar, aber ohne eine verantwortungsvolle Entscheiderin zu sein. Noch bis in die 1960er Jahre war es bei der ZEIT beispielsweise nicht zulässig, dass Sekretärinnen an der Redaktionskonferenz teilnahmen; ihre Tätigkeit beschränkte sich hierbei allein auf das Ausreichen von Kaffee und alkoholischen Getränken wie Wein oder Sekt.

Nicht anders in der öffentlichen Verwaltung. Beamtinnen? Anfangs undenkbar. Denn ein Beamter hatte seine Arbeitskraft der Obrigkeit zur Verfügung zu stellen, eine Frau dagagen konnte unmöglich zwei Herren dienen: ihrem Ehemann und dem Vater Staat – so die vorherrschende Meinung im letzten Jahrhundert bis in die 1950er Jahre. Dass Frauen in einer Männerwelt überhaupt als geeignet angesehen wurden, in der Verwaltung zum Erfolg der Arbeit von Bund, Ländern und Kommunen beitragen zu können, lag an ihrer Fingerfertigkeit, die sie „von der Handarbeit und dem Klavierspielen her, das sie als höhere Töchter gelernt haben“. Hierdurch hielt man sie für befähigter „eine Schreibmaschine geschickter im 10-Finger-System zu bedienen.“ – so konnte man es 1911 in einem Leitfaden für die Büroarbeit nachlesen. Gleichwohl waren solche tumben Dienstleistungen, (Zitat) „wie gut sie tippen ist viel wichtiger, als was sie tippen“, mindestens bis zum Ende der Weimarer Republik schlecht bezahlt und Männern waren solche Tätigkeiten nun nicht mehr zumutbar. Folglich zog Mann sich von diesen „mechanischen“ Arbeiten zurück und wandte sich dem „Geistig-Organisatorischen“ zu, wie es zeitgenössisch hieß. Eine kleine unrepräsentative Statistik: Von mehr als 400 weiblichen Angestellten der Saarbrücker Stadtverwaltung, die in dem Vierteljahrhundert zwischen 1911 und 1935 dort eingestellt waren, arbeiteten einer Untersuchung nach rund 80 % im Bürobereich, 11 % im Sozialbereich, 3 % waren im Bibliotheks- und technischen Dienst tätig.

Hin und wieder durften bestimmte Frauen auch mal zeigen, was die konnten. So wurde Louise Schroeder von 1947 bis 1948 kommissarische Oberbürgermeisterin Berlins und damit Vorgängerin von Ernst Reuter, Otto Suhr und Willy Brandt. Else Zimmermann wurde 1963 als erste Frau in der Bundesrepublik Deutschland zur Landrätin (= Kreis Bielefeld) gewählt; angeredet wurde sie damals mit „Frau Landrat“. Und SPD-Vorzeigefrau Annemarie Renger war von 1972 bis 1976 Präsidentin und danach bis 1990 Vizepräsidentin des Deutschen Bundestages. Sie waren Vorbild für viele andere Frauen, doch im Westender Budnesrepublik ging es mit der Frauenquote im Öffentlichen Dienst nur langsam voran. Ohne dass dies bis heute im Westen Deutschlands ausreichend zur Kenntnis genommen wird, entstand im anderen Teil Deutschlands nach Staatsgründung 1949 jedoch die Situation, dass in Verwaltungen bevorzugt Frauen eingestellt wurden, so dass der Anteil weiblicher Angestellter zum Ende der DDR in allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung bei knapp über 60 % lag.

Bevor ich zum Ende meiner kleinen Historie komme, sei noch kurz erwähnt, dass es vor allem der 1864 geborene Soziologe und Nationalökonom Maximilian Weber war, der zu Beginn des 20. Jahrunderts die theoretischen Prinzipien einer für die damalige Zeit modernen öffentlichen Verwaltung geprägt hat. Webers erst nach seinem Tode im Jahre 1922 erschienenes Werk „Wirtschaft und Gesellschaft“ beschreibt die folgenden Merkmale für eine Bürokratie:

– Hierarchieprinzip /// – schriftliche Festlegungen und Aktenkundigkeit der Verwaltung /// – Arbeitsteilung und Professionalität /// – Trennung von Person und Amt /// – Regelgebundenheit und Gestzeskonformität /// – Neutralität (mit Max Webers Worten: „Unpersönlichkeit“) des Verwaltungshandelns

Otto Mayer ergänzte als deutscher Hochschullehrer für Verwaltungsrecht zu gleicher Zeit, die öffentliche Verwaltung sei (Zitat) „…die Tätigkeit des Staates oder eines anderen Trägers öffentlicher Verwaltung, die weder Gesetzgebung, also Legislative noch Rechtsprechung, also Judikative oder Regierung (…) ist“. Dem folgend gliedert sich öffentliche Verwaltung somit a) in eine Verwaltung im organisatorischen Sinne, b) eine im materiellen Sinne sowie c) in eine Verwaltung im formellen Sinne, wobei

a) den Verwaltungsapparat meint, der sich in Verwaltungsorgane und Verwaltungsträger sowie in alle weiteren Verwaltungseinrichtungen strukturiert inklusive der Behörden und Dienststellen, die über Personal- und Sachmittel verfügen und hierdurch Verwaltungshandeln erst ermöglicht,

unter b) sich Verwaltung als die Staatstätigkeit versteht, welche die materielle Wahrnehmung von Aufgaben bzw. gesetzlichen Vorgaben erfüllt, wobei es keine Rolle spielt, wer der spezielle Verwaltungsträger ist

und c) jegliche Tätigkeit meint, die von den Behörden ausgeübt wird. Formelle Handlungen sind in aller Regel die Verwaltungsakte als hoheitliche Maßnahmen (= Anordnung, Entscheidung, Verfügung) von Behörden zur Regelung von Einzelfällen mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen.

F a z i t

In Betrachtung der Verwaltungshistorie über die Zeiten kann man festhalten: Entwicklungen bauten immer aufeinander auf und verbesserten oder präzisierten den vorherigen Stand. Eine neue Verwaltungsform entsteht daher niemals isoliert. Sie folgt den klassischen Organisationsformen, die sie vorfand und passt sich den neuen Herausforderungen an.

In dem 1999 erschienenen Buch „Management in der öffentlichen Verwaltung – Organisations- und Personalarbeit in modernen Kommunalverwaltungen“ von Astrid Göbel und Helmut Hopp zeigen die AUtoren, wie wWirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Entwicklungen den Professionalisierungs- und Modernisierungsdruck von öffentlichen Verwaltungen weiter steigen lassen. Und sie sprechen bereite die Themen an, die mehr als zwei Jahrzehnte später ganz oben auf der Agenda stehen: modern, digital und bürgerfreundlich soll eine innovative Verwaltung sein. Im Hier und Jetzt ist die Zeit gekommen, die Verwaltungen effektiver und zugleich effizienter zu gestal­ten und fit zu machen für die Herausforderungen der nächsten Jahrzehnte. Es wird auf jeden Fall spannend werden. Welche Entwicklungen gewinnen für die Verwaltung der Zukunft an Bedeutung? Welche Personal- und Organisationskonzepte erweisen sich als tragfähig? Das sind die brennenden Fragen, umso mehr als dass „Bürokratie“ im allgemeinen Verständnis immer noch keine neutrale Bezeichnung eines soziologischen Phänomens ist, sondern vielmehr, wie es der Ökonom Ludwig von Mises ausdrückte, „eindeutig eine Schmähung. Niemand nennt sich selbst einen Bürokraten oder seine eigenen Geschäftsmethoden bürokratisch. Diese Worte werden immer mit einem ehrenrührigen Unterton verwendet.“

Geschrieben von und © 1994 – 2021 für Rainer W. Sauer / CBQ Verwaltungstraining