GESUND ABNEHMEN | Wie weit darf eine Verschlankung der Verwaltung gehen?

„Sei streng mit dem Prozess, aber sanft mit den Mitarbeitern.“ (Leitmotiv des japanischen Konzerns Toyota Motors)

Ein schlauer Mann hat einmal gesagt: „Die schlanke Verwaltung ist ein Traum, von dem der Steuerzahler träumt, der Politiker redet und der Experte sagt, dass er kaum zu realisieren ist.“ In der Tat: Eine Verschlankung der öffentlichen Verwaltung ist vielleicht das Thema, welches in Deutschland über die Jahrzehnte am kontroversesten diskutiert wurde und immer noch wird. – Was versteckt sich hinter dem Begriff „schlanke Verwaltung“?

In den sogenannten „fetten Jahren“ der Bundesrepublik (hiermit sind vor allem die Jahre 1972 bis 1985 in den alten Bundesländern gemeint) konnten die öffentlichen Verwaltungen auf gestiegene Leistungsanforderungen mit einer Erhöhung ihrer Ein­nahmen reagieren. Heißt im Klartext: Steigende Einnahmen finanzierten den immer weiter wach­senden Verwaltungsapparat. Heute, da die Wirtschaft selbst in der Krise steckt und damit auch die Steuerkraft der Bürger lähmt, entwickeln sich die Einnahmen rapide zurück; die Haushaltspläne sind noch defizitärer als sie es in den fetten Jahren waren. Doch der Ausweg aus dieser fatalen Situation ist versperrt. Zum einen ist keine größere Reduzierung der zu bewältigenden Verwaltungsaufgaben erkennbar und zum anderen kann der Personalstamm nicht einfach den Einnahmen entsprechend abgebaut werden. Dies bedeutet aber auf der anderen Seite, daß bei einem größeren Personalabbau jede einzel­ne Aufgabe der öffentlichen Verwaltung zukünftig mit weniger Personal erle­digt werden muß als bislang. Personalabbau wird vordergründig von den Bürgern unterstützt, stößt jedoch sehr bald an die Grenzen sozialer Akzeptanz und politischer Durchsetzbarkeit und wird daher zwar ein Mittel zur finan­ziellen Konsolidierung sein, aber ein eher ungeeignetes Mittel zur Bewälti­gung der Verwaltungsaufgaben im Sinne einer neuen Verwaltung. Die Forde­rung muß also lauten: Verbesserung der Qualität der Verwaltungsarbeit Lei­stungssteigerung und Verschlankung der Verwaltung. Nun könnten Sie aber vielleicht meinen, ich wäre inkonsequent, wenn ich einerseits vor den Folgen eines Per­sonalabbaus warne und gleichzeitig eine „schlanke Verwaltung“ for­dere. Wenn ja, dann haben Sie gerade den vielleicht entscheidenden Denkfeh­ler ge­macht, den (zugegebenermaßen) viele Menschen machen. Sie setzen die Ver­schlan­kung der Verwaltung ausschließlich mit einem Personalabbau gleich.

Das Wörtchen „schlank“ (oder in englisch: „lean“) hat sich im Be­reich des In­dustriemana­gements gebildet. Lean-Konzepte wurden im wesentlichen An­fang der Acht­ziger Jahre in Japan entwickelt, um industrielle Pro­duktionswe­ge ef­fizienter zu gestalten. Bereits Mitte der Achtziger Jahre versuchten dann auch amerika­nische Unternehmen nach Lean-Konzepten zu arbeiten. Erst zu Beginn der Neunziger Jahre erreich­te die Verschlankungswelle Deutschland. Voller Hoffnung setzten die Kapi­täne der Wirtschaft Kurs in Richtung Ver­schlan­kung, mit welcher sie verbes­serte Kommunikation, flexiblere Produkti­onsme­thoden und Kostenersparnis durch minimale Vorratshaltung verban­den. Vor­bilder waren nach wie vor die Japa­ner.

Auch in Deutschlands Verwaltungen hielten Lean-Konzepte inzwischen Ein­zug. „Wenn wir nicht ge­gensteuern, verschlingen die öffentlichen Haushalte immer größere Stücke des Sozialproduktes und versagen bei den wichtigsten Aufgaben wie soziale und innere Sicherheit. Der Staat ist kein Faß ohne Bo­den“, so Heide Simonis, Mini­sterpräsidentin von Schleswig-Holstein. Sie initi­ierte 1992 eine „Projektgruppe Modernisierung des öffentlichen Sektors“ die vor allem vier Aufgaben hat:

1.) Permanente Aufgabenkritik an der Verwaltung, d.h.: Sind die gegenwärtig von der Verwaltung wahrgenommenen Aufgaben überhaupt noch notwendig? Und müssen sie von der öffentlichen Hand wahrgenommen werden?

2.) Einführung neuer Organisations- und Steuerformen mit dem Abbau von Hierarchien, Einrichtung von sog. „Cost-Centern“ und dezentraler Resourcenverwaltung.

3.) Vereinfachung und Beschleunigung von Verwaltungsverfahren auf gesetzlicher wie verwaltungsbetrieblicher Basis.

4.) Aufbau eines modernen Personalmanagements.

Verschiedene Modellprojekte sind in Schleswig-Holstein bereits auf den Weg gebracht. Aber auch anderswo in deutschen Verwaltungen wird nicht geruht. Zuhauf wurden und werden Be­schaffungsabteilungen und -ämter auf­gelöst, neue Arbeitsideen in Intelli­genzzirkeln geboren und es man ver­sucht, den Personalbestand breitflä­chig ‚abzuspecken‘. Doch nicht alle Lean-Konzepte konnten im Maßstab 1 : 1 von der Wirtschaft auf die Verwaltung übertragen werden. Sicher: Aufge­schreckt durch die schnellen Erfolge in ande­ren Verwal­tungen sahen sich viele Leitende unter dem Erfolgsdruck, ihre Verwaltung ‚entschlacken‘ zu müssen. Und war es nicht bereits früher klar gewesen, daß viele Dienstwege zu lang oder nutzlos waren, daß Papier­wust und Kompe­tenzgerangel zu teurer Terminnot und Fehlentscheidung führten; nicht zu­letzt auch weil die Mitar­beiter oft Fehler der Kollegen lieber durchge­hen lie­ßen, statt selbst anzupac­ken. An allen Ecken und Enden der Verwal­tung man­gelte es rundum an Effi­zienz und man meinte, Lean-Konzepte würden wohl bald möglichst aus dieser Sackgasse führen.

Das dem aber nicht automatisch so war, bewies sich selbst in der deutschen Wirt­schaft, der die ersten Lean-Konzepte für die Verwaltung entliehen wor­den waren. So gelang vielen Unternehmen die Umstellung auf Lean-Systeme erst nach derben Rückschlägen. „Verschlankung klappt nie auf Anhieb!“, unkt so­gar das MA­NAGER-MAGAZIN. Doch dabei kann der Austausch von Er­fah­rungen Wirtschaft und Verwaltung gleichermaßen helfen, die häufigsten Pan­nen zu vermeiden:

– Viele Leitende empfinden das neue Denken einer schneller und besser

arbeitenden Verwaltung als persönliche Bedrohung:

Der Trend zu flachen Hierarchien und der Wegfall ganzer Beförde­rungsstufen sowie die „Machtübernahme“ durch autonom arbeitende Teams lassen gerade Leitende einen gravierenden Kompetenzverlust befürchten. Wird für sie kein, aus ihrer Sicht, adequater Ausgleich, etwa hinsichtlich Bezah­lung und Aufstiegsperspektiven, geschaffen, entlädt sich der Frust der Leitenden leicht in hartnäckigem Widerstand gegen die Innovation oder mündet in innere Kündigung.

– Tief beunruhigt beobachten natürlich die Beschäftigten, wie etwa ältere

oder minderqualifizierte Mitarbeiter, die sich abzeichnenden Konse­quenzen einer Ver­schlankung. So blockieren dann z. B. jahrzehntelang eingeübte Ar­beits­mechanismen („das haben wir schon immer so ge­macht“) die persönli­che Bereitschaft zum Wandel. Da auch Gewerk­schaften, wie ÖTV oder DAG aber auch der Deutsche Beamtenbund, im­mer auf die Gefahren einer Verschlankung der Verwaltung für die beschäftigten hinweisen, müssen er­fahrene Leitende ihre Mitarbeiter rechtzeitig und behutsam auf Ein­schnitte vorbereiten und konkrete Über­gangshilfen, wie Fortbildungs­kurse oder die Unterstützung von Psychologen, vorhalten. Die kooperative Zusammenarbeit aller Beschäf­tigten ist hierbei ein unbedingtes Muß.

– Sind Arbeitsmittel (Büroausstattung und -maschinen) veraltet, können

selbst hochmotivierte und fachlich versierte Mitarbeiter in einer schlan­ken Verwaltung nicht effektiv arbeiten. Auch die Arbeit im Team ver­sagt in der Regel dort, wo noch traditionelle Arbeitsaufteilung oder Massenarbeit in gleichgeschalteten Abteilungen oder Sachgebieten vor­kommt; so z.B. bei Sozialämtern. Hat sich die Dienststelle festgelegt, nach welchem Schema sie Ballast abwerfen will, ist es meist sinnvoller, auf einen Schlag in flexiblere Neuanlagen zu investieren, als langwierig am Bestand nach­zubessern.

Oftmals sind auch einzelne Bereiche einer Verwaltung zueinander wie feindli­che Brüder. Dies führt dann zu dem fatalen Ergebnis, daß man anstatt Bür­gerwünschen gemeinsam nachzuspüren bloß darum bemüht ist, den ver­meintlichen internen Gegner auszutricksen. Doch auch zwischen einzelnen Dienststellen kommt es oft zu Eifersüchteleien. So balgen sich nicht nur in Einzelfällen Wirtschaftsförderung und Liegenschaftsamt um dieselben Kun­den und werden dadurch mitunter zu ‚Feinden‘.

Ein weiteres Problem, an welchem man erkennt, daß selbst „Experten“ nicht mit den Lean-Konzepten umgehen können, fand sich in dem bereits zitierten Konzept der Umstellung des Beschaffungswesens. Waren z.B. Angaben über Papiersorten und -mengen beim alten Verfahren (bestehendes Beschaffungs-amt) noch entbehrlich, so erwiesen sich die Einzelbestellungen der jeweiligen Ämter bei verschiedensten Druckereien als ungenau, unrational und lücken­haft. Ohne präzise Richtwerte aber erzeugte dieser falsche Umgang mit dem Lean-Konzept umgehend ein gewaltiges Chaos. Erst mühsame Datenpflege lieferte zuverlässige Zahlen und die gewünschten Ergebnisse.

Der Weg der Stadt Offenbach am Main in die neue, schlanke Verwaltung (an anderer Stelle des Buches unter dem „Offenbacher Modell“ näher beschrieben) hat u.a. mit dem sog. „JUST-IN-TIME“-Konzept begonnen. Nach diesem Kon­zept werden zu beschaffende Dinge direkt beim Händler geordert. Die Grund­lage hierfür bietet ein ‚Bestellkatalog für Büromaterial‘ der nach Bedarf ak­tua­lisiert wird. Hierin sind die jeweils günstigsten Anbieter aufgelistet; al­ler­dings werden auch günstige Anbieter, mit denen die Stadt Offenbach am Main nach erfolg­ter Bestellung schlechte Erfahrungen gemacht hat, wieder aus dem Kata­log gestrichen. Für die Fortführung des Kataloges wird ein Mitarbei­ter benö­tigt, wobei zuvor fast zehn Mitarbeiter in der ehemaligen Beschaf­fungs­stelle tätig waren.

Naturgemäß eignet sich das Beschaffungswesen eignet aber auch besser zum Einstieg in die ver­stärkte Zusammenarbeit mit Privatfirmen bzw. -anbietern als andere Bereiche der Verwaltung. Werden nämlich andere Bereiche kom­plett abgebaut und nach außen vergeben, besteht die Gefahr, daß die Verwal­tung dann dort aus­schließlich auf Privatfirmen angewiesen ist und diese in der Folge ihre Preise drastisch erhöhen; Erfahrungen verschiedener Ver­wal­tungen haben zum Teil bereits zu Strategieänderungen geführt und sind im Kapitel über das Pro und Contra von Privatisierungsmaßnahmen nachzulesen.

Nachteilig im Personalabbau bei technischen Ämtern ist immer, daß er regel­mäßig zu Lasten der konzeptionellen Arbeit geht, denn der administrative Verwaltungsaufwand reduziert sich durch eine Vergabe der Tätigkeiten an Dritte nicht. Und der vielleicht größte Nachteil des Personalabbaus bei techni­schen Ämtern (vor allem im Bau- und Planungsbereich festgestellt) entsteht dadurch, daß die hochkarätigen Kräfte die Dienststellen verlassen und in die Wirtschaft gehen, denn gerade diese Fachleute braucht die Verwaltung um zukünftig noch effizienter arbeiten zu können. Arbeitsüberlastung, Beigeord­nete, die um die Macht ringen, und sog. „Bürgerinitiativen“ (oftmals doch nur eine Lobby), welche die öffentlichen Verwaltung als leibeigenes Trittbrett per­sönlicher Interessen zu mißbrauchen versuchen, sind die Hauptgründe für das qualitative Ausbluten der technischen Ämter und Dienststellen. Hier muß die Verwaltungsspitze Zeichen setzen; sie muß „JA“ sagen zur schlanken Verwal­tung und „JA“ zu einer besseren Bezahlung der Führungskräfte. Ein einziges Mittel bleibt um dies zu erreichen und es ist fast schon paradox zu nennen: Die Verschlankung der Verwaltung.

Eine schlanke und trotzdem effektive Verwaltung steht und fällt aber auch mit dem einzelnen Mitarbeiter, der gefordert wird und für die Idee der schlanken Verwaltung geworben werden muß. So hatten sich z.B. bei einer niedersächsi­schen Gemeinde überraschend viele Bürger über einen ganz bestimmten Be­reich der Gemeindeverwaltung beschwert. Bescheide waren vertauscht wor­den oder hatten ihren Empfänger überhaupt nicht erreicht und dies obwohl nach einer Überprüfung feststand, daß die betreffenden Mitarbeiter diese Be­scheide sehr wohl erstellt hatten. Des Rätsels Lösung war ein einzelnes menschliches Ver­sa­gen und zwar in der Poststelle des Rathauses.

Dort nämlich hatte ein Mitarbeiter, der (ganz im Sinne einer schlanken Ver­wal­tung!?) für die Gemeinde sämtliche Post abwickeln sollte, ein gigantisches Lager an Briefen und Sendungen an­gehäuft und war hernach in der Postflut „schier ersoffen“. Denn aus Furcht, seinen Arbeitsplatz zu gefährden, hatte der über­lastete Mitarbeiter weder drohende Rückstaus gemeldet noch jemals um Hilfe ersucht. Nun war aber für die Gemeinde höchste Eile geboten, um das Post­gebirge abzutragen. In ih­rer Not mußte sich die Gemeinde gar an das Studen­tenwerk einer benachbar­ten Großstadt wenden, um in Wochenend-Aushilfs­jobs für Studenten den Postweg zu gewährleisten. In der eigenen Gemeinde nämlich waren Aushilfs­kräfte (die sog. „Springer“) nach dem Lean-Konzept zu einer bedrohten Spe­zies geworden. Auch dies zeigt, daß der nach der Ver­schlankung verbleibende administrative Aufwand nicht zu unterschät­zen ist. „Vertrauen ist gut; Kontrolle ist besser.“, dieser Satz hat wirklich etwas für sich. Ja man kann sogar davon ausgehen, daß in einer schlanken Verwal­tung mehr zu kontrollieren sein wird als in der alten Verwaltungsstruktur. Kein Wunder, daß jetzt in den Personalabteilungen von Verwaltungen ver­stärkt Controlling-Bereiche gebildet werden. Im Bereich Bauwesen hat sich im Übri­gen her­ausgestellt, daß die wenigen verbliebenen verwaltungs­internen Mitar­beiter hauptsächlich zu kontrollierten haben und zwar das, was die ex­ternen Inge­nieurbüros an Arbeit abliefern.

Ein weiters unverzichtbares Standbein der Verschlankung der Verwaltung ist ohne Zweifel die Kommunikation zwischen Leitenden und Mitarbeitern in der Verwaltung. In Einzel- vor allem aber in Gruppengesprächen muß die Bereit­schaft und das Verständnis für die Umstrukturierung der Verwaltung geweckt und am Leben erhalten werden. Der Angst, ein bestimmter Mitarbeiter könne selbst dem Sparwillen der Verwaltung um Opfer fallen, muß begegnet wer­den. Durch Verschweigen von Problemen wird alles nur schlimmer; Fehlzei­ten sind der Regelfall.

Aber Kommunikationsstörungen und hohe Fehl­zeiten gingen verschiedentlich mit der Einführung von Lean-Management in der Verwaltung (übrigens auch in der Wirt­schaft) zu­nächst einher. Es schien, daß es den meisten Mitarbeitern zunächst sehr schwer fiel, sich vom Einzelkämpfer zum Team-Mitstreiter zu mausern; bis sich die Wogen glätten würden, schienen schüchternen Natu­ren sog. „freie Tage“ angezeigt. Als ein Dezernent eines Montags dringend nach einem im Computer gespeicherten Vertragsentwurf suchte, fand er die Computer­zen­trale unbesetzt vor. Jede Stunde, die ungenutzt verstrich, kostete die Stadt hunderte von Mark . Erschrocken über die Konsequenzen wurde für die Computerzentrale ein Notdienst eingerichtet. „Lean-Konzepte können Verwal­tungsabläufe beschleunigen,“ so ein Amtsleiter, „aber sie bedingen auch aller­hand Stress bei der Einführung.“ Ist dies vielleicht einer der Gründe, warum manchmal auf den Umbau der Verwaltung verzichtet wird?

Jede deutsche Verwaltung ist heute, mehr oder weniger verzweifelt, auf der Suche nach ihren versteckten Arbeitsreserven. Bei dieser Suche dominieren quantitative Aspek­te, wie Verringerung der Mitarbeiterzahl, Reduzierung des Verwal­tungsauf­wandes oder Optimierung des Büromaterialeinsatzes; Pro­zeßverbesserungen kommen erst an zweiter Stelle. Man bekämpft also eher die Symptome als die Ursachen. Hauptakteure in Rat­häusern oder Landesver­waltungen sind Leitende und Organisatoren, Controller und externer Berater. Die betroffenen Mitarbeiter bleiben meist außen vor, graben sich ein, verbarri­ka­dieren sich. Sie sehen sich selbst als „Opfer“ der Ra­tionalisierungspläne und werden oft, auch von oben, so gesehen. Eklatanter kann ein Widerspruch nicht sein. Denn gerade in den Köpfen der Mitarbeiter schlummert die größte unge­nutzte Effektivitätsreserve, eine Goldmine in der Hunderte ja Tausende von Ideen und Einsparchancen versteckt liegen. Und doch halten viele Leitende dies für unmöglich. Auch das Ergebnis einer Um­frageaktion in Punkto Ver­besserungsvorschläge, die Dr. Stobbe (der frühere regierende Bürgermeister von Berlin) durchführen ließ und bei der von 110.000 Beschäftigten nur 133 Vorschläge kamen, stellt dies nicht in Frage. Großaktionen wie diese werden ohnehin nie die Menge an Verbesserungen bringen, die der per­sönliche Kon­takt erreicht.

Um es noch einmal zu sagen: Verschlankung der Verwaltung und eine effekti­vere Arbeit der Verwaltung müssen keine feindlichen Brüder sein. Sie sind es nur dann, wenn ohne ein von allen Beschäftigten mitgetragenes Konzept Stel­len eingespart werden. Sozialverträglichkeit ist ein Gebot, denn in der Regel müssen weni­ger Mitarbeiter mehr leisten und diese Leistung läßt sich nicht be­liebig nach oben erhöhen. Viele Beschäftigte ar­beiten schon an der Lei­stungsgrenze. Es kommt nicht von ungefähr, daß in Deutschland nun schon seit Jahrzehnten trotz eines be­trächtlichen Mangels an Lehr­kräften gleichzeitig nur noch 4,7 % der Lehrerinnen und Lehrer die gesetzliche Altersgrenze errei­chen. Das Land Schleswig-Holstein hat eststellen müssen, daß es dort im Leh­rerbereich jährlich etwa 200 Pensionie­rungen wegen Dienstunfä­higkeit gibt. Dies wäre, so die Landesregierung, eine Verschwendung von Ressour­cen, die man sich nicht länger lei­sten könne. Wohl gesagt; aber wer hat hier im Vorfeld versagt: die Lehrer oder der Staat? Verschlankung und mehr Effektivi­tät heißt: Abscheid nehmen von den vielen Verwaltungsaufgaben und -dienst­leistungen und Beschränkung auf die we­sentlichen Aufgaben der Verwal­tung. Ei­ne mo­derne Verwaltung, die Probleme löst anstatt sie zu verwalten kann auch schlank sein. Grundlage hierfür ist aber ganz wesentlich ein Abbau von Aufga­ben.

Geschrieben von und © 1994 – 2021 für Rainer W. Sauer / CBQ Verwaltungstraining